Ricorso della provincia autonoma di Bolzano in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore, dott. Luis
Durnwalder giusta deliberazione della giunta n. 1859/91 del 15 aprile
1991, rappresentata e difesa, - in virtu' di procura speciale del 17
aprile 1991, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice
segretario della giunta provinciale ed ufficiale rogante (rep. n.
16107) - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e
presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di
competenza in relazione al decreto del Ministro dell'industria del
commercio e dell'artigianato 15 febbraio 1991, recante "Direttive
alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano per
uniformare i criteri di valutazione delle domande, le procedure e le
modalita' di concessione e di erogazione dei contributi previsti
dalla legge 9 gennaio 1991, n. 10".
F A T T O
1. - Il presente atto si collega strettamente ad un precedente
ricorso della provincia autonoma di Bolzano (notificato il 15
febbraio 1991 e tuttora pendente), con cui e' stata impugnata la
legge 9 gennaio 1991, n. 10 (Norme per l'attuazione del piano
energetico nazionale, in materia di uso razionale dell'energia, di
risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia). Con tale ricorso, in particolare, la provincia autonoma ha
impugnato gli artt. 8, 10 e 13 della legge n. 10/1991 che
disciplinano la concessione di contributi statali, rispettivamente: a
sostegno dell'utilizzo delle fonti rinnovabili di energia
nell'edilizia; per il contenimento dei consumi energetici nei settori
industriale, artigianale e terziario; e per la incentivazione della
produzione di energia da fonti rinnovabili di energia nel settore
agricolo.
Unitamente a tali articoli e' stata impugnata la connessa
disciplina dell'art. 9 della legge n. 10/1991, che:
a) al primo comma delega alle province autonome di Trento e
Bolzano la concessione ed erogazione dei contributi di cui agli artt.
8, 10 e 13;
b) al secondo comma prevede la emanazione da parte del Ministro
dell'industria di direttive "per uniformare i criteri di valutazione
delle domande, le procedure e le modalita' di concessione e di
erogazione dei contributi da parte delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano". Nei commi successivi l'art. 9
disciplina poi l'inoltro al Ministero da parte delle regioni e prov-
ince autonome delle richieste di fondi; la ripartizione fra di esse
dei fondi da parte del CIPE; il recupero da parte dello Stato dei
fondi assegnati ma non tempestivamente impegnati dalle regioni e
province autonome; l'accertamento dell'effettivo conseguimento del
risparmio energetico a seguito dei contributi concessi, e l'eventuale
recupero degli importi gia' erogati in caso di esito negativo
dell'accertamento; ecc.
La complessiva disciplina legislativa ora richiamata e' stata
impugnata dalla provincia autonoma di Bolzano per il fatto che essa
pretende di sottrarre alla provincia stessa e di riservare allo Stato
la erogazione di contributi e la disciplina di interventi che sono
invece di esclusiva competenza provinciale (e su cui oltretutto la
Provincia ricorrente e' gia' intervenuta dettando una ampia ed
esaustiva normativa con la legge provinciale 5 maggio 1987, n. 11).
Onde invasiva delle competenze provinciali e' anche la disciplina
dell'art. 9 della legge n. 10/1991, sia nella parte in cui delega
alla provincia competenza che in realta' sono proprie della medesima
e che incostituzionalmente la legge n. 10 le sottrae; sia nella parte
in cui la legge, nel presupposto che si tratti di materia
semplicemente delegata alla provincia, disciplina rigorosamente e
minuziosamente criteri e modalita' di concessione dei contributi; sia
nella parte in cui essa prevede e disciplina la ripartizione di quote
dei fondi previsti dalla legge n. 10/1991 con modalita' e condizioni
lesive dell'autonomia finanziaria provinciale, e comunque
incompatibili con quanto stabilito dall'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386 (che e' una legge "rinforzata"); sia infine
nella parte in cui, sempre nel presupposto che si tratti di materia
delegata prevede, (art. 9, secondo comma) la emanazione di apposite
direttive del Ministero dell'industria anche nei confronti delle
province autonome di Trento e Bolzano.
2. - Le direttive di cui al secondo comma dell'art. 9 della legge
n. 10/1991 sono appunto state emanate dal Ministro dell'industria con
il decreto 15 febbraio 1991 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
46 del 23 febbraio 1991).
Il decreto in questione contiene una minuziosa disciplina dei vari
aspetti delle procedure relative alla valutazione delle domande di
contributo, nonche' di concessione ed erogazione dei contributi
stessi. In particolare vi si stabilisce: come tali domande debbano
essere formulate (art. 2), in particolare demandandosi all'E.N.E.A.
ed allo stesso Ministero dell'industria, il compito di predisporre i
modelli di domanda e di scheda riassuntiva dei dati tecnico-economici
che dovranno essere utilizzati anche dalle province autonome; le
tipologie degli interventi specifici per i quali le domande di
contributo possono essere prese in esame (art. 3); i criteri di
valutazione delle domande (art. 4), fra i quali relativo preminente
viene assegnato al rapporto "tra la quantita' di energia primaria
risparmiata durante l'intero periodo di vita dell'investimento e il
costo imputabile dell'investimento"; le modalita' della presentazione
al Ministero della richiesta di fondi (art. 5); le modalita' di
ripartizione dei fondi da parte del CIPE, e poi di concessione ed
erogazione dei contributi da parte delle regioni e province autonome
(artt. 6 e 7); i presupposti e le modalita' per la revoca dei
contributi da parte delle regioni e province e la loro ulteriore
destinazione (art. 8); le verifiche sull'effettivo conseguimento del
risparmio energetico da parte delle regioni e province e l'invio di
una relazione al riguardo al Ministero dell'industria (art. 10); la
istituzione di un comitato tecnico di collaborazione e coordinamento
tra il Ministero, le regioni e le province autonome (art. 11); i
rapporti di assistenza dell'E.N.E.A. nei confronti delle regioni e
province autonome (art. 12); la possibilita' di fornire delle
agevolazioni previste dalla legge n. 10/1991 anche per le domande
presentate alle province autonome in base alla precedente legge 29
maggio 1982, n. 308, e che non siano ancora state oggetto di apposito
provvedimento (art. 13).
La surriferita disciplina stabilita dal d.m. 15 febbraio 1991 e',
nel suo complesso, lesiva delle attribuzioni costituzionalmente
garantite della provincia autonoma di Bolzano, onde questa si vede
costretta a proporre ricorso per regolamento di competenza, per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt.
8, primo comma, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 24 e 28; 9,
primo comma, nn. 3, 8, 9, 10 e 11; 12; 13; 14; 16, primo comma; 104 e
107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) e relative norme di attuazione (spec. d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381, e d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235); nonche' dei
principi statutari sulla autonomia finanziaria e provinciale e delle
disposizioni di cui alla legge 30 novembre 1989, n. 386; e
dell'articolo unico della legge 21 aprile 1983, n. 127.
Le norme attributive delle competenze costituzionali della
provincia ricorrente, violate dal d.m. 15 febbraio 1991 e che
costituiscono il parametro del presente giudizio, sono naturalmente
le stesse gia' invocate dalla provincia di Bolzano nel ricorso
proposto per la dichiarazione di incostituzionalita' della legge n.
10/1991, di cui il decreto ministeriale qui impugnato costituisce
specifica attuazione. Si intende, pertanto, come le due controversie
(quella relativa alla legge n. 10/1991 e quella relativa al decreto
ministeriale oggi impugnato) si integrino fra loro. Da cio' deriva, a
nostro sommesso avviso, la opportunita' di riunire i due ricorsi, e
comunque di leggere il presente ricorso alla luce di quanto gia'
dedotto nel precedente.
2. - La disciplina stabilita dal decreto ministeriale impugnato
rientra, nel suo complesso, nelle materie di competenza propria
(esclusiva o concorrente) della provincia autonoma di Bolzano. A
questa - e non allo Stato - spetta dunque la determinazione delle
modalita' di formulazione delle domande di contributo con i relativi
tempi limite di accettazione, dei criteri di valutazione delle stesse
e di definizione delle rispettive graduatorie, nonche' delle
modalita' per la concessione, l'erogazione e la revoca dei
contributi, senza obbligo di uniformarsi a direttive, di organi
statali.
Pertanto il decreto ministeriale impugnato, che pretende di
impartire in tale materia direttive, tanto analitiche quanto
vincolanti, anche per la provincia autonoma di Bolzano, viola nel suo
complesso le medesime competenze gia' violate dagli artt. 8, 9, 10 e
13 della legge n. 107/1991, e - quindi - le relative norme statutarie
e d'attuazione anche qui indicate in epigrafe.
In particolare risultano violate dal decreto ministeriale
impugnato le attribuzioni provinciali relative alle varie materie e
settori cui si riferiscono gli interventi ammessi ai contributi in
base agli artt. 8, 10 e 13 della legge n. 10/1991, in violazione
quindi - come gia' dedotto in relazione a tali norme legislative nel
precedente ricorso - dell'art. 8 (e 16, primo comma) dello statuto
speciale T.-A.A., in particolare nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 24 e 28, i quali attribuiscono alla provincia autonoma
ricorrente una competenza legislativa e amministrativa primaria in
materia di: urbanistica e piani regolatori; tutela del paesaggio;
artigianato; edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o
parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico, comprese le
agevolazioni per la costruzione di case popolari in localita' colpite
da calamita' e le attivita' che enti a carattere extra provinciale,
esercitano nelle province con finanziamenti pubblici; di miniere,
comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere; di alpicoltura
e parchi per la protezione della flora e della fauna; di viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale; comunicazioni
e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione
tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia; di turismo e
industria alberghiera; di agricoltura, foreste e Corpo forestale,
patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi
agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi antigrandine,
bonifica; di opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria;
e di edilizia scolastica.
Parimenti risultano violate le attribuzioni provinciali di cui
all'art. 9 (e 16, primo comma) dello Statuto, in particolare nn. 3,
8, 9, 10 ed 11, in materia di commercio, di incremento della
produzione industriale, di utilizzazione delle acque pubbliche,
escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico, di igiene e
sanita', ivi comprese l'assistenza sanitaria e ospedaliera, di
attivita' sportive e ricreative con i relativi impianti ed
attrezzature.
Tanto piu' evidente risulta la violazione delle attribuzioni
provinciali per il fatto che le "direttive" impugnate, da un lato,
hanno un carattere assolutamente analitico e puntuale, al punto che -
in realta' - non lasciano neppure lo spazio per quelle norme di
attuazione regionali (o provinciali) che pure sono previste in via
generale (art. 7 del d.P.R. n. 616/1977) nelle ipotesi in cui lo
Stato delega funzioni amministrative alle regioni (beneinteso nei
casi in cui una delega siffatta sia costituzionalmente ammissibile:
il che non e' in questo caso); dall'altro si sovrappongono ad una
preesistente e dettagliata disciplina della materia, gia' adottata
dalla Provincia nell'esercizio delle competenze costituzionalmente
sue proprie con la legge provinciale 5 maggio 1987, n. 11.
Una disciplina legislativa, quest'ultima, incompatibile anche nei
suoi contenuti con le direttive che arbitrariamente il Ministro
dell'industria vorrebbe imporre anche alla provincia ricorrente.
Basti considerare, solo per fare un esempio, la disciplina stabilita
dalla legge provinciale relativamente alle modalita' di presentazione
delle domande di contributo ed ai relativi criteri di valutazione
(spec. art. 2), ed ai tipi di intervento ammessi al contributo (artt.
4, 5, 6, ecc.), e raffrontarla con gli artt. 2 e 3 del decreto
impugnato.
In particolare la ricorrente Provincia autonoma deve censurare le
norme del decreto ministeriale impuganto che: a) demandano
all'E.N.E.A. ed al Ministero dell'industria, rispettivamente, la
predisposizione e l'approvazione di modelli di schede riassuntive dei
dati tecnico-economici da allegarsi alle domande per accedere ai
contributi (art. 2, primo comma); e b) fanno obbligo alla provincia
di avvalersi, per il calcolo del risparmio energetico, per la
quantificazione del criterio di valutazione principale per la
definizione delle graduatorie, nonche' per l'accertamento
dell'effettivo conseguimento del risparmio energetico, della
metodologia predisposta dall'E.N.E.A. (art. 4, spec. ottavo e nono
comma). In tal modo, fra l'altro, i compiti cosi' riservati
all'E.N.E.A. vengono sottratti ai competenti organi ed uffici
provinciali (fra cui la stessa giunta provinciale: cfr. art. 2 legge
prov. n. 11/1987), con violazione delle relative attribuzioni e
competenze della provincia costituzionalmente garantite.
3. - Come gia' le disposizioni dell'art. 9 della legge n. 10/1991
relative alla assegnazione dei fondi alle ragioni e province autonome
(art. 9, terzo comma, e segg.), impugnate con il precedente ricorso,
anche gli artt. 5 e segg. del decreto ministeriale 15 febbraio 1991 -
che ne costituiscono integrazione e attuazione - risultano in
particolare modo lesivi delle attribuzioni della Provincia ricorrente
sotto il profilo della violazione della autonomia finanziaria, come
garantita dallo Statuto e dalle norme introdotte dalla legge 30
novembre 1989, n. 386.
Le condizioni cui anche il decreto ministeriale impugnato
condiziona la ripartizione del fondo, l'assegnazione alla provincia e
la sua successiva utilizzazione (artt. 5, 6 e 7 del decreto
ministeriale: presentazione di domande documentate, termini perentori
e modalita' vincolanti per la successiva concessione dei contributi
da parte della Provincia, riutilizzo da parte dello Stato delle quote
di fondo non impegnate tempestivamente), come pure le norme (art. 8)
relative alla revoca da parte della provincia dei contributi nei casi
previsti dallo stesso decreto ed alla loro successiva
riutilizzazione, costituiscono una disciplina statale palesemente
lesiva dell'autonomia finanziaria della Provincia, sancita dal titolo
sesto dello statuto, ed in particolare dei principi di cui all'art. 5
della legge n. 386/1989 (legge "rinforzata", secondo l'insegnamento
di codesta ecc.ma Corte: sentenza n. 116/1991). Infatti, in base ad
essi, le quote dei fondi della legge n. 10/1991 spettanti alla
Provincia ricorrente debbono essere direttamente assegnate ed erogate
ad essa, come espressamente stabilito dal terzo comma dell'art. 5
della legge n. 386/1989 a prescindere da specifiche e documentate
richieste e degli altri adempimenti ora previsti anche dal decreto
ministeriale impugnato; e tali fondi debbono potere essere
autonomamente utilizzati dalla provincia "secondo normative
provinciali", come pure stabilisce il secondo comma dell'art. 5 della
legge n. 386/1989, e non secondo le "direttive" e prescrizioni del
Ministro dell'industria (o della stessa legge n. 10/1991).
4. - In realta' il rispetto dell'autonomia provinciale avrebbe
richiesto che anche in occasione della emanazione della legge n.
10/1991 il legislatore ne avesse escluso la integrale applicazione
alle province autonome, cosi' come era avvenuto in passato per la
corrispondente disciplina stabilita dalla legge 29 maggio 1982, n.
308 (Norme sul contenimento dei consumi energetici, lo sviluppo delle
fonti rinnovabili di energia e l'esercizio di centrali elettriche
alimentate con combustibili diversi dagli idrocarburi). Anche tale
legge, infatti, prevedeva (art. 7) una delega alle province autonome
ad erogare contributi a sostegno dell'utilizzo delle fonti
rinnovabili di energia, attribuiva quindi alle province una potesta'
normativa di mera attuazione delle disposizioni della legge statale
(art. 15, primo comma), e disciplinava il procedimento di
ripartizione dei fondi fra le regioni e le province autonome (art.
12). Ma proprio per evitare una dichiarazione di incostituzionalita'
della legge n. 308/1982 (a seguito dei ricorsi presentati a codesta
ecc.ma Corte dalle province autonome), la successiva legge 21 aprile
1987, n. 127, riconobbe la competenza delle province di Trento e
Bolzano sottraendole alla disciplina di delega e stabilendo che le
quote dello stanziamento complessivo previsto dalla legge sarebbero
state devolute alle province a norma della disciplina allora
stabilita dall'art. 78 dello statuto.
Viceversa la legge n. 10/1991 ha completamente ignorato tale
precedente ed ha violato l'autonomia provinciale. Ne, fino ad oggi,
e' intervenuta una legge successiva che - analogamente alla legge
127/1983 - abbia riconosciuto le competenze provinciali ed eliminato
la incostituzionalita' della legge n. 10/1991. E' invece intervenuto
il Ministro dell'industria che, emanando il decreto impugnato con il
presente atto, ha ulteriormente violato le competenze della provincia
ricorrente.
E proprio in relazione alla disciplina che era stata stabilita
dalla legge n. 127/1983 osserviamo conclusivamente come risulti
particolarmente irrazionale e lesivo l'art. 13 del decreto
ministeriale impugnato, recante "Disposizioni transitorie". Infatti
il primo comma dell'art. 13 stabilisce che alla possibilita' di
fruire delle agevolazioni previste dalla legge n. 10/1991 "sono
ammesse anche le istanze presentate alle regioni ed alle province
autonome di Trento e Bolzano in applicazione delle leggi 29 maggio
1982, n. 38 (nonche' delle successive leggi n. 445/1987 e n. 47/1989
che hanno rifinanziato la legge n. 308/1982) per iniziative che non
siano ancora state oggetto di apposito provvedimento di accoglimento
o di rigetto".
Cosi' disponendo, l'art. 13 del decreto ministeriale impugnato fa
si' che procedure ed interventi fondati sulla legge n. 308/1982, e
per i quali la legge n. 127/1983 aveva esplicitamente riconosciuto la
esclusiva competenza della provincia ricorrente, vengano
"riassorbiti" nella competenza dello Stato soggiacendo alle procedure
ed alle disposizioni stabilite dalla legge n. 10/1991 e dal decreto
ministeriale 15 febbraio 1991 qui impugnato: cosi' escludendosi anche
retroattivamente quella competenza provinciale gia' riconosciuta
dalla legge del 1983.